Die Höheren Kommunalverbände in Deutschland - Modell der Zukunft

Die Höheren Kommunalverbände in Deutschland - Modell der Zukunft

Organisatoren
Bezirk Schwaben, Bezirksheimatpflege, Dr. Peter Fassl; Universität Augsburg, Lehrstuhl für Bürgerliches Recht und Zivilverfahrensrecht, Römisches Recht und Europäische Rechtsgeschichte, Prof. Dr. Christoph Becker
Ort
Irsee
Land
Deutschland
Vom - Bis
19.03.2014 - 21.03.2014
Url der Konferenzwebsite
Von
Michael Haller, Juristische Fakultät - Dekanat, Universität Augsburg

Anlässlich der Jubiläumsjahre 2013/2014, in denen der Bezirk Schwaben auf 60 Jahre bewegter Geschichte zurückblicken kann, fand vom 19. bis 21. März 2014 im Schwäbischen Bildungszentrum in Kloster Irsee eine Tagung zum Thema „Die Höheren Kommunalverbände in Deutschland – Modell der Zukunft“ statt. Ziel der Veranstaltung war dabei, die Diskussion und den Gedankenaustausch über die Bewältigung bereits bestehender oder in Zukunft zu erwartender Herausforderungen durch die Höheren Kommunalverbände in den unterschiedlichen Teilen Deutschlands anzuregen.

Nach einer Begrüßung der Anwesenden durch den Direktor der Bezirksverwaltung des Bezirks Schwaben, Alfred Schneid, und durch den Direktor der Schwabenakademie Irsee, Markwart Herzog, eröffneten die Veranstalter und Leiter der Tagung, Bezirksheimatpfleger Peter Fassl und Christoph Becker (Juristische Fakultät der Universität Augsburg) die Tagung und gaben einen Überblick über die bevorstehenden Themenkomplexe.

Der erste Veranstaltungstag eröffnete den Blick auf die rechtlichen und politischen Aspekte der Höheren Kommunalverbände in Deutschland. Mit der Situation in Bayern beschäftigte sich JOSEF FRANZ LINDNER (Juristische Fakultät der Universität Augsburg) in seinem Vortrag über „Die Bezirke im bayerischen Staatsaufbau“. Er erläuterte den Staatsaufbau, die Strukturen der Staatsverwaltung sowie der kommunalen Selbstverwaltung, aber auch deren Aufgaben und die möglicherweise aus diesen entstehenden Gefahren. Bezüglich der immer wiederkehrenden Diskussion über eine Abschaffung der Bezirke führte er gewichtige Gründe für eine Beibehaltung derselben an. So stünden einer Abschaffung seiner Ansicht nach wohl nicht nur verfassungsrechtliche sowie verwaltungstechnische Probleme entgegen, sondern vor allem verfassungspolitische Gründe, die in einer bürgernahen Verwaltung und einer den Bezirkstagswahlen entspringenden demokratischen Legitimierung zu finden seien.

Vergleichend dazu referierte HELMUT RÖNZ (Landschaftsverband Rheinland) über „Die Höheren Kommunalverbände in Nordrheinwestfalen“. Er führte aus, wie sich die Situation im Rheinland seit der Gründung der rheinischen Provinzen veränderte, wobei zahlreiche Wegmarken in der politischen und bürgerlichen Entwicklung des 19. Jahrhunderts und ihre Folgen, auch im Vergleich zu Bayern, deutlich wurden. Diese seien auch nach dem Dritten Reich und der Einstellung der Verwaltung nach dem Kriegsende in dem 1953 neu gegründeten Landschaftsverband Rheinland und seinen Aufgaben wiederzufinden. Die in beiden Vorträgen festgestellten unterschiedlichen Entwicklungen regten zu einer intensiven Diskussion an.

Ein weiterer Vergleich erfolgte durch SIMON BULLA (Kanzlei Scheidle & Partner), der über die „Kommunale Selbstverwaltung in Stadt- und Flächenstaaten“ referierte. Er stellte nicht nur die Unterschiede, vor allem im Bereich des strukturellen und institutionellen Sektors dar, sondern auch Gemeinsamkeiten in der Ausgestaltung beider Organisationsformen sowie die verfassungsrechtliche Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung. Besonderes Augenmerk legte er auf das Problem der in den Stadtstaaten nur abgeleiteten und nicht originären Selbstverwaltung der Stadtbezirke, die zu im äußersten Fall gerichtlich zu entscheidenden Zuständigkeits- und Kompetenzproblemen führen könne und dringend geklärt werden müsse.

Weitere Fragen wirft daneben das Verhältnis zur Europäischen Union auf. Hierzu betrachtete STEFAN LORENZMEIER (Juristische Fakultät der Universität Augsburg) die „Kommunale Selbstverwaltung unter europäischem Recht“ und stellte anhand mehrerer kurzer Beispielfälle dar, wie sowohl das Europa- als auch das Völkerrecht Einfluss auf die Kommunen genommen habe. Auch die Frage, ob die kommunale Selbstverwaltung zu der geschützten nationalen Identität der Mitgliedstaaten zu zählen sei, müsse hier noch geklärt werden. Über mögliche Zukunftsprobleme im Zusammenhang mit den europäischen Rechtsvorschriften, vor allem im für die Bezirke höchst relevanten Bereich von Förder- oder Beihilfemaßnahmen sowie Ausschreibungen, entwickelte sich im Anschluss noch eine angeregte Diskussion.

Über die „Aktuellen Herausforderungen für die Höheren Kommunalverbände“ sprach zum Abschluss des ersten Vortragstages WOLFGANG KIRSCH (Landschaftsverband Westfalen-Lippe). Dabei sei für alle Verbände übergreifend die finanzielle Ausstattung als Problem festzustellen. Der Referent führte überzeugend aus, dass durch die Abschaffung der Verbände nur selten Einsparungen, meist aber eine Verschlechterung der Aufgabenerfüllung erreicht werde. Daher müsse gezielt für eine bessere finanzielle Ausstattung geworben werden, auch und vor allem wenn neue Regelungen und Standards des Bundes umgesetzt werden müssten. Dies stelle neben der sachgerechten Umsetzung der Inklusion sowie der Entwicklung und Einführung eines praktikablen Abrechnungssystems für die psychiatrische Versorgung die größten aktuellen Herausforderungen dar.

Zu Beginn des zweiten Vortragstages führte MAX SCHMAUß (Bezirkskrankenhaus Augsburg) die Zuhörer in den Themenbereich Psychiatrie ein, der von HEINER FANGERAU (Universität Ulm) mit dem Vortrag „Zur Geschichte der psychiatrischen Kliniken in Deutschland“ eröffnet wurde. Er stellte nicht nur die historische Entwicklung der politischen und sozialen Beschäftigung mit der Psychiatrie dar, sondern zeigte auch die unterschiedlichen Wegmarken in institutioneller und wissenschaftlicher Hinsicht bis hin zu der heutigen Behandlung psychischer Krankheiten auf. Auch die Versäumnisse und Fehlentwicklungen, die in dem bereits zu Weimarer Zeit vorformulierten Sterilisationsgesetz und den Gräueltaten während des Dritten Reichs gipfelten und keinesfalls vergessen werden dürften, wurden thematisiert.

Von den Entwicklungen der Vergangenheit leitete THOMAS BECKER (Klinik für Psychiatrie und Psychotherapie II der Universität Ulm) direkt in die zukünftigen „Perspektiven psychiatrischer Versorgung“ über. Er zeigte auf, welchen in der öffentlichen Wahrnehmung oftmals unterschätzten Stellenwert psychische Erkrankungen heutzutage innehätten. Um Lösungen für die sich daraus ergebenden Probleme zu finden, würden intensive Studien zur Verbesserung von Behandlungsmöglichkeiten, Therapien und Finanzierungsmodellen betrieben, die aber zum Teil aufgrund verschiedenartiger lokaler Voraussetzungen oder unterschiedlicher Umsetzung nicht immer den gewünschten Erfolg brächten. Daher sei es von größter Bedeutung, das Wissen und die Erfahrungen zu bündeln und eine möglichst hochwertige, flächendeckende und an Leitlinien orientierte Anwendung zu ermöglichen.

THOMAS DÜLL (Bezirkskliniken Schwaben) ermöglichte einen direkten Einblick in die derzeitige Kostenstruktur und referierte über „Die Finanzierung der Behandlung und Betreuung psychisch kranker und behinderter Menschen – Diskussionen und Perspektiven“. Er gab hierbei auch einen Überblick über die sehr vielfältige Versorgungsstruktur und die hohen Kosten der Therapie psychisch kranker Menschen. Zusammenfassend stellte er noch einige, eventuell zukunftsfähige Finanzierungs- und Abrechnungsmodelle dar, warnte aber vor einer pauschalen Katalogisierung psychiatrischer Behandlungen, da eine schlechtere Behandlung vor allem schwer kranker Menschen unbedingt vermieden werden müsse, was eine angeregte Diskussion im Teilnehmerkreis einleitete.

Unter der Leitung von Gertrud Kreutmayr (Bezirk Schwaben) eröffnete anschließend HEINRICH GÖTZ (Evangelische Diakonissenanstalt Augsburg) den Themenkomplex der überörtlichen Sozialhilfe mit seinem Vortrag über den „Bezirk als Partner der Diakonie“. Dabei stellte er vor allem die gute Zusammenarbeit der Diakonie mit dem Bezirk auf den verschiedensten sozialen Gebieten vor und appellierte, den Gesundheitssektor nicht nur als Kosten-, sondern auch als beträchtlichen Wirtschafts- und Arbeitsmarktfaktor zu sehen. Oberstes Ziel aller Beteiligten müsse aber, gerade vor dem Hintergrund des demografischen Wandels und wirtschaftlichen Denkens, die Sicherung einer qualitativ hochwertigen Betreuung und das Wohl des Menschen sein.

Im Anschluss sprach THOMAS KÜSTER (Landschaftsverband Westfalen-Lippe) über die „Entwicklung der Sozialpolitik nach 1945 unter besonderer Berücksichtigung der Höheren Kommunalverbände“. Er machte vor allem deutlich, wie sich die Sozialpolitik von einem reaktiven Ausgleich zu einem aktiven Werkzeug wandelte, und von gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Aspekten beeinflusst wurde. Auch auf die heute noch bestehenden, durch den Arbeitsmarkt bedingten Finanzierungsprobleme, die dazu führten, dass sich die Sozialpolitik zunehmend mit der Bewältigung von Altlasten beschäftigen musste, ging er intensiv ein. Dies sowie die heute deutlich spürbaren gesetzlichen Einengungen durch Vorgaben des Bundes würden die Kommunalverbände belasten und vor Herausforderungen stellen.

Einen beeindruckenden Vortrag hielt ANDREAS WERNER (Kommunaler Sozialverband Sachsen). Unter dem Titel „Der kommunale Sozialverband Sachsen. Geschichte – Struktur – Aufgaben“ erläuterte er nicht nur die Organe und Aufgaben des Verbandes, sondern vor allem die Entwicklung, die dieser seit seiner Begründung nach dem Ende der DDR genommen hatte. So sei der Verbund mehrfach von einschneidenden verwaltungstechnischen Struktur- und Gebietsreformen in Sachsen betroffen gewesen, die nicht nur Zuständigkeiten neu regelten, sondern auch die bislang vorhandene Mittelbehörde vollständig auflösten und den Personalbestand an die den Reformen zugrunde liegende Bevölkerungsabnahme anpassten. Trotz aller Widrigkeiten sei der Verband dabei in der Lage, so das für alle Beteiligten wohl bemerkenswerte Ergebnis, die ihm übertragenen Aufgaben in überaus zufriedenstellender Art und Weise zu bewältigen.

Im direkten Vergleich dazu berichtete REINHOLD FRANK (Verband der bayerischen Bezirke) über „Die Sozialarbeit der bayerischen Bezirke“. Besonders deutlich machte er den enormen Stellenwert, den die Sozialausgaben am Gesamthaushalt der Bezirke innehaben. Trotz des Problems der jährlich neuen Verhandlung über die Finanzausstattung und die interne Verunsicherung hinsichtlich der oftmals diskutierten Abschaffung der Bezirke hätten die Mitarbeiter aber die positive Funktion der Bezirke durch die Übernahme zusätzlicher Aufgaben und durch eine sehr kompetente Arbeitsweise immer wieder unter Beweis gestellt. Beide Vorträge ermöglichten einen intensiven Austausch der Teilnehmer über die Unterschiede zwischen den gewachsenen Strukturen in Bayern und den neu geschaffenen Institutionen in Sachsen sowie der nicht zu unterschätzenden Rolle der Kommunen als bürgernahe und um individuelle, zielführende Maßnahmen bemühte Behörden.

In Vertretung für den leider verhinderten Hermann Rumschöttel referierte MICHAEL UNGER (Generaldirektion der staatlichen Archive Bayerns) über „Die Bezirke in Bayern“ und stellte deren Entwicklung im 19. und 20. Jahrhundert dar. Ausgehend von der Notwendigkeit einer Verwaltungsreform nach der territorialen Vergrößerung Bayerns durch die napoleonischen Veränderungen skizzierte er die Entwicklungslinien der Bezirke und ihrer Organe. Nach einer schrittweisen Demokratisierung und Profilierung der Selbstverwaltung nach dem Ersten Weltkrieg und der Umgestaltung in Bezirksverbände während des Dritten Reichs sei die Selbstverwaltung der Bezirke nach dem Zweiten Weltkrieg lange ein Streitthema gewesen, das erst mit der Einführung der Bezirksordnung 1953 ausgestanden war.

Speziell den Bezirk Schwaben rückte PAUL HOSER mit seinem Vortrag über den „Bezirk Schwaben nach dem Zweiten Weltkrieg“ in den Blickpunkt. Er erläuterte in detail- und facettenreicher Art die politischen Diskussionen und Vorgänge bezüglich der Fixierung der Bezirke in der Bayerischen Verfassung sowie der Ausgestaltung und Aufgabenzuweisung, der Wahlmodalitäten, der grundsätzlichen Kompetenzstreitigkeiten oder der Finanzierung und die sich daraus entwickelnden Konflikte zwischen dem Staat und den Kommunalbehörden, die bis in die immer wieder aufkommende Diskussion über eine Abschaffung der Bezirke gipfelten. Der Vortragende ermöglichte ein hautnahes Erlebnis der politischen Vorgänge.

Der dritte Tagungstag befasste sich mit der Kulturarbeit der Höheren Kommunalverbände und wurde unter der Gesprächsleitung von Klaus Reder (Bezirk Unterfranken) durch ECKHARD BOLENZ (Landschaftsverband Rheinland) eröffnet. Er stellte den Anwesenden „Die Kulturarbeit des Landschaftsverbands Rheinland“ vor, deren Hauptziel die Bewahrung des kulturellen Erbes sei. Im Vordergrund stünden vor allem die Betreuung und Förderung von Einzelmaßnahmen sowie die Schaffung von Netzwerken, um Kultur als diffuses, vor allem im Vergleich zu anderen Leistungen schwerer zu identifizierendes, aber dennoch elementar für die Schaffung von Identität und Räumen notwendiges Gut zu sichern.

Im Anschluss berichtete der Mitveranstalter der Tagung PETER FASSL (Bezirk Schwaben) über „Die Kulturarbeit der Höheren Kommunalverbände unter besonderer Berücksichtigung Bayerns“. Er ging auf die unterschiedlichen historischen Entwicklungen, aber auch die Gemeinsamkeiten der Höheren Kommunalverbände in Bayern und den Preußischen Provinzen ein. Besonders in den Fokus rückte die Art und Weise, wie die jeweiligen historischen Traditionen in den neuen Staatsgebilden fortleben konnten und bewahrt wurden. Bis heute sei es die wichtigste Aufgabe, bei ständig fortschreitender Entwicklung und immer globalerer Vernetzung trotzdem eine lokale Regionalität und Identität zu fördern.

Im letzten Vortrag der Tagung mit dem Titel „Rationale Kulturförderung in einer demografischen Krisenregion. Der Landschaftsverband Südniedersachen“ ermöglichte OLAF MARTIN (Landschaftsverband Südniedersachen e.V.) einen Einblick in die derzeitige Situation der Kulturförderung in seinem Verband. Probleme ergäben sich vor allem aus der sehr problematischen demografischen Situation. So verändere sich nicht nur die Bevölkerungsanzahl in einigen Landstrichen drastisch, sondern auch die Nachfrage an bestimmten Kulturangeboten. Diese müssten neu ausgerichtet werden, um eine weiterhin hohe Lebensqualität aller Bevölkerungsgruppen zu erreichen. Folgend ergab sich noch ein angeregter Austausch unter den Teilnehmern über die detaillierte Ausgestaltung einer Förderung kulturschwacher Regionen sowie über den Konflikt zwischen einer zentralistisch oder regional angelegten Kulturförderung.

CHRISTOPH BECKER fasste zum Abschluss der Veranstaltung die Kernthemen zusammen und leitete mit seinen Thesen zu Strukturen, Aufgabenerfüllung und Identität der höheren Kommunalverbände auch die anschließende Abschlussdiskussion ein. Insgesamt stellte das Kolloquium fest, dass zwar unterschiedliche strukturelle und finanzielle Grundlagen in den einzelnen Höheren Kommunalverbänden vorlägen, die zu bewältigenden Aufgaben sich jedoch in den größten Teilen gleichen. Auch seien immer wieder die gleichen Probleme und Diskussionen festzustellen, sei es die Qualität und Effizienz der Aufgabenerfüllung einerseits, oder die Zuständigkeiten und eigene Identität der Verbände andererseits.

Bezirkstagspräsident JÜRGEN REICHERT verdeutlichte in seinem Schlusswort, dass die Tagung viel zum Verständnis der Zusammenhänge und der regionalen Ausprägungen beigetragen habe. So müssten sich die Höheren Kommunalverbände, und damit auch die nun seit 60 Jahren in ihrer jetzigen Form bestehenden bayerischen Bezirke, auch in Zukunft auf eine qualitativ hochwertige und professionelle Erfüllung der ihnen jeweils zugetragenen Aufgaben konzentrieren, um die Probleme der Zukunft bewältigen und ihre Rolle als wichtiges Instrument in der Gesellschaft bestätigen zu können.

Konferenzübersicht:

Begrüßung
Bezirkstagspräsident Jürgen Reichert

Einführung in die Tagung
Peter Fassl/ Christoph Becker

Josef Franz Lindner
Die Bezirke im bayerischen Staatsaufbau

Helmut Rönz
Die Höheren Kommunalverbände in Nordrheinwestfalen

Diskussion

Simon Bulla
Kommunale Selbstverwaltung in Stadt-und Flächenstaaten

Stefan Lorenzmeier
Kommunale Selbstverwaltung unter europäischem Recht

Diskussion

Wolfgang Kirsch
Aktuelle Herausforderungen für die Höheren Kommunalverbände

Diskussion

Gesprächsleitung: Christoph Becker

Heiner Fangerau
Die Geschichte der psychiatrischen Kliniken in Bayern/Deutschland

Thomas Becker
Perspektiven psychiatrischer Versorgung

Thomas Düll
Die Finanzierung der Behandlung und Betreuung psychisch kranker und behinderter Menschen - Diskussionen und Perspektiven

Diskussion

Gesprächsleitung: Max Schmauß

Heinrich Götz
Der Bezirk als Partner der Diakonie

Thomas Küster
Die Entwicklung der Sozialpolitik nach 1945 unter besonderer Berücksichtigung der Höheren Kommunalverbände

Andreas Werner
Der kommunale Sozialverband Sachsen. Geschichte - Struktur – Aufgaben

Reinhold Frank
Die Sozialarbeit der bayerischen Bezirke

Diskussion

Gesprächsleitung: Gertrud Kreutmayr

Hermann Rumschöttel
Die bayerischen Bezirke im 19. und 20. Jahrhundert - Grundlinien der historischen Entwicklung

Paul Hoser
Der Bezirk Schwaben nach dem Zweiten Weltkrieg

Diskussion

Gesprächsleitung: Peter Fassl

Peter Fassl
Die Kulturarbeit der Höheren Kommunalverbände unter besonderer Berücksichtigung Bayerns

Eckhard Bolenz
Die Kulturarbeit des Landschaftsverbandes Rheinland

Olaf Martin
Rationale Kulturförderung in einer demografischen Krisenregion. Der Landschaftsverband Südniedersachsen

Diskussion

Gesprächsleitung: Klaus Reder

Schlussdiskussion

Zusammenfassung
Christoph Becker

Schlusswort
Bezirkstagspräsident Jürgen Reichert


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