Am 19. März 2010 fand das Symposium „Korruption und ihre Bekämpfung als globale Herausforderung“ des Instituts für Politikwissenschaft der Universität Wien statt. Die Veranstaltung, an der zwölf Fachleute aus Wissenschaft, Verwaltung und internationalen Organisationen, sowie über 100 Gäste teilnahmen, wurde von der Projektgruppe Globale Korruption initiiert, die aus einem Forschungspraktikum Fritz Windhagers am Institut für Politikwissenschaft hervorging und der die Studierenden Lukas Achathaler, Alexander Farkas, Domenica Hofmann, Pamela Paulic, Matthias Pázmándy und Simon Wolfer angehören. Ziel war es, der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Thema Korruption eine Plattform zu geben, diese aber auch mit Experten aus Organisationen zu führen, die sich auf struktureller Ebene mit Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung befassen, um dem Thema unmittelbare Relevanz zu verschaffen. Aufgrund der immer regelmäßigeren Berichterstattung in den Medien über Korruptionsfälle äußerte sich der Wunsch neben der üblichen medialen und juristischen Beschäftigung mit dem Problem Korruption auch eine sozialwissenschaftliche Auseinandersetzung zu forcieren.
In drei Panels wurde Korruption auf internationaler Ebene, auf europäischer Ebene und in den Nord-Süd-Beziehungen zum Thema gemacht, um als Abschluss in einer Podiumsdiskussion über die Umsetzung internationaler Vorgaben in Österreich zu debattieren.
Im Eröffnungsvortrag skizzierte DOROTHÉE DE NÈVE (Marburg) das Themenfeld Korruption und Demokratie. Die allgegenwärtige Definition des Korruptionsbegriffs von Transparency International (TI), Korruption als Missbrauch anvertrauter Macht zum privaten Nutzen oder Vorteil, berge für sie zwei wesentliche Probleme. Erstens der Begriff des Missbrauchs: nicht jede Form von Missbrauch ist Korruption. Diebstahl etwa ist zwar eindeutig Missbrauch aber nicht Korruption. Zweitens komme der Nutzen nicht immer einer privaten Person zugute: Oft profitierten Dritte von einem korrupten Deal, wie etwa ein Unternehmen oder eine Partei. Für den wissenschaftlichen Kontext sei es, so de Nève, wichtig eine engere und präzisere Definition zu formulieren. In der Auseinandersetzung mit Korruption und Demokratie stellte de Nève die zwei wichtigsten Forschungsperspektiven vor: Erstens wird der Frage nach der Verbreitung von Korruption in verschiedenen Systemen nachgegangen. Im Grunde ginge es aber immer nur darum, zu beweisen, dass Korruption in demokratischen Ländern weniger verbreitet ist. Der Zusammenhang zwischen Korruption und Demokratie bestätigt sich vorerst mit den Daten des Corruption Perception Indexes und des Demokratieindexes der Economist Intelligence Unit: je höher die Qualität einer Demokratie, umso weniger Korruption gibt es. Vergleicht man aber etwa die Länder Japan und Tschechien, so wird in diesen Ländern zwar eine vergleichbare Qualität der Demokratie gemessen, in Japan jedoch ein weit geringeres Maß an Korruption wahrgenommen. Folglich könne man nicht davon ausgehen, dass die Etablierung demokratischer Standards automatisch zu einer Verringerung der Korruption führt. Umgekehrt könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass sich durch die Bekämpfung von Korruption die Qualität einer Demokratie automatisch verbessere. Der zweite Bereich der Forschung beschäftigt sich mit der Frage, wie sich Korruption auf das demokratische System auswirkt. Eine Argumentationslinie geht davon aus, dass Korruption die Normalität darstelle und notwendig sei: alle seien korrupt und die Gesellschaft prosperiere durch Korruption. Außerdem sei es nicht möglich, herauszufinden wer wen zu einem Bestechungsakt beeinflusst, weshalb Bestechungsvorwürfe ungleich verfolgt würden und so letztlich unmoralisch seien. Zuletzt wird davon ausgegangen, dass die politische Wirkung von Korruption gering ist oder sich gar nicht beweisen lässt. Diesem Gedankengang steht diametral die Auffassung gegenüber, dass Korruption ein Symptom für Verfall und Untergang ist. Am Anfang stehen eine allgemeingültige Moral und der gemeinsame Glaube an eine Gemeinschaft. Agieren die Eliten nicht mehr vorbildlich, schwinde die Loyalität mit ihnen und es komme zu einem Verlust von Vertrauen und Gemeinschaftsgefühl. Am Ende des Verfallsprozesses kommen Korruption und Gewalt ins Spiel um Interessen durchzusetzen, was wiederum zum Verlust der Staatlichkeit und dem Zusammenbruch von Demokratie führe. De Nève mahnte eine differenziertere Sichtweise an: die wissenschaftliche Debatte solle nicht das Ende der Demokratie und den Zerfall des Systems heraufbeschwören. Abschließend forderte de Nève, dass sich die Wissenschaftler von Pseudoerkenntnissen verabschieden sollten und Grundlegendes neu hinterfragen müssten: Etwa die Erkenntnisse denen zufolge Demokratien, Frauen oder bestimmte Regionen und Kulturen weniger korrupt seien als andere.
Im ersten Panel stellte zunächst KURT BAYER (London) die Anti-Korruptionsaktivitäten der Weltbank und der European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) als Beispiel für die Internationalen Finanzinstitutionen (IFI) dar, gefolgt von ERIK N. LARSON (Wien), der die Bedeutung des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen Korruption (United Nations Convention against Corruption, UNCAC) im globalen Kampf gegen Korruption beleuchtete.
Anti-Korruptionsmaßnahmen stellten einen Eckstein der politischen Agenda der IFI dar, so Bayer, da Korruption nach Auffassung der IFI die Transformation zu Marktwirtschaft und Demokratie, sowie nachhaltige Entwicklung hindern würde. Neben der Unterstützung des Aufbaus staatlicher und ziviler Institutionen, die sich den Prinzipien von good governance verpflichten und internen Korruptionskontrollen in der EBRD, sei das wichtigste Anti-Korruptionsprinzip der Bank die Kontrolle des geschäftlichen Leumunds der Partner (Know Your Customer-Prinzip). Nicht nur in Österreich, wo die Verflechtung von Politik und Wirtschaft besonders stark ist, sondern besonders in sich entwickelnden Ländern, seien viele sogenannte PEPs (Politically Exposed Persons) Unternehmer. Mit solchen Personen mache die EBRD keine Geschäfte.
Larson berichtete, dass noch vor 15 Jahren das Wort „Korruption“ innerhalb von Arbeitstreffen der Vereinten Nationen praktisch verboten gewesen sei, da es zu kontrovers war. Mittlerweile haben 143 Staaten die UNCAC unterzeichnet und sie so zu einem der wichtigsten internationalen Anti-Korruptionswerkzeuge gemacht. Die Stärke dieser Vereinbarung liege darin, dass ihre Vorgaben verbindlich sind und deren Umsetzung nicht – wie in vielen anderen UN-Abkommen – nur empfohlen wird. Ein Deliktkatalog bestimmt, welche Vergehen in den Ländern als Straftaten in die nationalen Gesetze aufgenommen werden müssen. Larson strich die ungemeine Wichtigkeit von Zeugenschutz und Vermögensabschöpfung im Kampf gegen (internationale) Korruption heraus. Als revolutionären Fortschritt bezeichnete er den Begutachtungsprozess, der erstmals verbindlich in einer UN-Konvention vorgesehen ist. Demzufolge begutachten die teilnehmenden Länder gegenseitig ihre Anti-Korruptionsmaßnahmen.
Im zweiten Panel beschäftigte sich TINA OLTEANU (Wien) mit dem Problem der Wahrnehmung von Korruption in Europa und dem Mediendiskurs der Korruption in Österreich und Rumänien. Mit WOLFGANG RAU (Straßburg) kam danach wieder ein Fachmann aus dem Bereich der Anti-Korruptionspolitik zu Wort.
Olteanu rief in Erinnerung, wie die Transformation der staatssozialistischen Systeme des Ostblocks mit dem Beginn des Korruptionsdiskurses in den internationalen Organisationen zusammenfiel und Weltbank sowie TI damals das Thema Korruption für sich entdeckten. Transformation, Demokratie und Korruption wurden in den folgenden Jahren oft zusammen diskutiert. Die erste Frage, die sich Olteanu daher stellte, lautete: Ist der Osten korrupter als der Westen? Die Daten des Corruption Perception Indexes 1998 zeigten durchwegs osteuropäische Länder als am korruptesten. 2007 fanden sich am unteren Ende des Rankings auch süd- bzw. südwesteuropäische Länder wie Spanien, Zypern, Malta und Portugal. Eine andere Wahrnehmungsfrage ist die Berichterstattung in den Medien. Dazu untersuchte Olteanu 2007 die österreichische Tageszeitung Der Standard sowie die rumänische Tageszeitung Gândul in Hinblick auf Begriffe, die Korruption beinhalten oder auf Korruptionsdelikte hinweisen. Dem Ergebnis nach gibt es in Österreich laut medialer Eigenwahrnehmung keine Korruption, aber einen großen Bedarf an Anti-Korruptionsmaßnahmen. Es gibt „Freunderlwirtschaft“, Bestechung und Geschenkannahme, der Begriff Korruption wird aber kaum benutzt. Beispielsweise wird im Standard der Korruptionsfall bei Siemens als sachlich beschreibbarer Einzelfall präsentiert, Korruption in osteuropäischen Ländern hingegen als ganzes System dargestellt. In Rumänien finde sich das umgekehrte Problem: folge man der Presse seien alle ständig korrupt. Es werde nur von begonnenen Strafverfahren berichtet, aber kaum von Verurteilungen oder Sanktionen. Politische Akteure benutzten Korruption um Gegner zu diskreditieren, würden sie selbst mit dem Vorwurf konfrontiert, stilisierten sie sich als Opfer. Außerdem scheine es, dass Korruption in Rumänien ein Alltagserlebnis sei. Korruptionsabläufe würden in den Medien detailliert erklärt und sogar Preise verhandelt. Die Argumentation lautet, dass die Mangelwirtschaft des Sozialismus dazu geführt hätte, dass jeder Strategien entwickelte, um für sich nötige Dinge zu beschaffen.
Rau wies auf den Erfolg des Europarates hin, als erste Organisation in den Mitgliedsländern einheitliche Anti-Korruptionsstandards eingeführt zu haben, um für die Begutachtungstätigkeit von GRECO eine Vergleichsbasis zu haben. Noch vor den Vereinten Nationen hätte GRECO einen Review-Mechanismus eingeführt. Aus dem gingen Empfehlungen hervor, über deren Umsetzung wiederum in einer zweiten Runde geurteilt werde. Im Extremfall käme es zu einem Non-Compliance-Verfahren. Zum Bericht über Österreich merkte er an, dass dieser typisch sei für ein Land, das im internationalen Vergleich nicht als hoch korruptionsbelastet gelte, das dem Thema aber viele Jahre lang keine Bedeutung beigemessen habe.
Das dritte Panel begann mit einer Beschreibung der Tätigkeiten der Austrian Development Agency durch GEORG HUBER-GRABENWARTER (Wien). Theoretisch-historisch näherte sich danach GERNOT STIMMER (Wien) der Frage der Korruption in Lateinamerika.
Stimmer forderte eine Rückbesinnung auf Systemtheoretiker wie David Easton oder Gabriel A. Almond, die davon ausgingen, dass jedes politische System ein gewisses Quantum an Korruption und informeller Machtausübung brauche. Mit dem Begriff des politischen Regimes (Christian Suter), als die Summe von Vereinbarungen mit Bindekraft innerhalb eines Systems, in welchem informelle Regimeabmachungen jede geschriebene Verfassung dominieren, skizzierte er eine Art moderne Regierungslehre für Lateinamerika. Mit Manfred Mols Konzept der strukturellen Korruption begann Stimmer einen historischen Abriss der Korruption in Lateinamerika. Laut Stimmer fand hier eine falsche Modernisierung statt: die Übernahme von allen Formen moderner Staatlichkeit, wie etwa dem Wahlsystem, und neuen Technologien geschah ohne ideologische Ergänzungen, wie dem Konzept des Nationalstaats, den Menschenrechten oder einer fordernden Haltung gegenüber dem Staat und seinen Leistungen. Durch Privatisierung und Demokratisierung wurde dieser Prozess fortgesetzt. Parlamentarismus und das Parteiensystem wurden übernommen, ohne alte Gewohnheiten abzugeben. Dies führte zu immenser Korruption, da etwa die Praxis des Präsidenten zu bestechen aufgrund seiner Vorbildwirkung durch die Anzahl der Parlamentarier multipliziert wurde. Da diese nun auch versuchten sich zu bereichern, sei in diesem Fall Demokratisierung kein Mittel gegen Korruption gewesen, sondern hätte sogar eine Verbreiterung dargestellt. Stimmer stellte die These auf, dass in Lateinamerika Korruption dazu diene grundlegende Mindestrechte zu erhalten. In einem System, in dem der Einzelne überhaupt nicht erwarten dürfe, dass ihm die notwendigsten Grundrechte – Recht auf Freiheit und Leben – zugestanden würden, müsse er sich korruptiver Mittel bedienen, um überhaupt diese Rechte für sich beanspruchen zu können. Eine letzte Ausweitung erfahre das Phänomen nun durch Liberalisierung und Ökonomisierung. Als neue Akteure träten die Großkonzerne hinzu, die nun nicht mehr nur Objekte oder Partner seien, sondern eigene Korruptionsregime entwickelten. Man müsse davon ausgehen, dass Privatisierung und Demokratisierung in Lateinamerika die Korruption nicht abschwächten oder bekämpften, sondern ausweiteten, weil der Bezugskreis der Betroffenen sich sowohl aktiv wie passiv ausweite. Aus dieser Sicht sei es angebracht, die Haltung der westlichen Staaten, mit der man die Korruption in Lateinamerika kritisiert, unter die Lupe zu nehmen. Die Art von moralischem Ordnungsfaktor, die sich die OECD-Staaten anmaßen, sollte abgelegt werden um den Ländern, die nicht das Privileg der raschen Modernisierung gehabt hätten, einen Entwicklungsprozess zu gewähren, für den Österreich seit den Josephinischen Reformen immerhin 300 Jahre gebraucht hätte.
In der abschließenden Podiumsdiskussion debattierten unter der Leitung von PETRA STUIBER (Wien) GERHARD DONNER (Wien), ILAN FELLMANN (Wien), HUBERT SICKINGER (Wien) und RENE WENK (Wien). Rene Wenk begrüßte in einer ersten Einschätzung, dass durch die Empfehlungen von GRECO Österreich einen Schritt weiter sei als noch vor dem Bericht. Die Einsetzung des neuen Anti-Korruptionsamtes, das sich auch der Prävention widmen soll, sowie die Erstellung eines eindeutigen Deliktkatalogs stimmten ihn zuversichtlich. Hubert Sickinger pflichtete dem bei: auch die Korruptionsstaatsanwaltschaft (KorruStA) sei ein Fortschritt, da diese viel später berichtspflichtig sei als die Staatsanwaltschaften, die bei politisch heiklen Fällen in der Vergangenheit systematisch versagt hätten, weil ihre sofortige Meldepflicht meist zum Ermittlungsende führte. Die KorruStA hingegen müsse erst Bericht erstatten, wenn sie den Beschluss fasse Anklage zu erheben oder die Ermittlungen zu beenden. Problematisch sei weiterhin die umfassende Immunität von Parlamentariern. Donner erläuterte die Arbeit in der Privatwirtschaft bei Sonderprüfungen und internen Prüfungen im Auftrag von Aufsichtsrat oder Vorstand, die von Bilanzfälschung, über Betrug bis zu Korruption reichen. Untersuchungen in Großunternehmen seien vor allem durch ihre ungeheure Komplexität gekennzeichnet, da es oft um komplizierte Rechtsformkonstruktionen mit Zweckgesellschaften in Offshore-Ländern, sowie unzähligen Warenbewegungen gehe. Auf die Frage nach Best-Practice-Beispielen antworte Sickinger, dass es ein dichtes internationales Regelwerk gäbe, dessen Umsetzung allein schon einen großen Schritt bedeuten würde. Eine Whistleblower-Regelung sei besonders wichtig, damit die Staatsanwaltschaften in Zukunft anonymisiert mit Hinweisgebern kommunizieren könnten. Es gelte eine Kommunikationsmöglichkeit zu schaffen, ähnlich derer, die Journalisten mit dem Redaktionsgeheimnis hätten.
Zusammenfassend hat das Symposium deutlich gemacht, dass es dringenden Bedarf an einer Kooperation zwischen Wissenschaft und Praxis gibt, da die Lücke zwischen wissenschaftlicher Konzeptualisierung von Korruption und der praktischen Auseinandersetzung mit dem Thema noch groß ist. Die Frage nach den Folgen der Korruption ist weitgehend gelöst, die nach dem Zustandekommen aber noch unklarer. Das große Interesse, das sich auch in der hohen Besucherzahl und der Medienpräsenz widerspiegelte, zeigt auch das Bedürfnis von Forschung, Praxis und Öffentlichkeit nach einer intensiveren wissenschaftlichen Beschäftigung mit dem Thema Korruption.
Konferenzübersicht:
Eröffnungsvortrag: Dorothée de Nève (Phillips-Universität Marburg, Institut für Politikwissenschaft), „Korruption und Demokratie“
Panel I: Chances in Internationally Combating Corruption
Kurt Bayer (European Bank for Reconstrucion and Development, London), „Anti-Corruption Activities by World Bank and EBRD“
Erik N. Larson (United Nations Office on Drugs and Crime, Wien), „The United Nations Convention against Corruption (UNCAC) and the Work of the Secretariat of the UNCAC Conference of States Parties“
Panel II: Korruption und ihre Bekämpfung auf europäischer Ebene
Tina Olteanu (Universität Wien, Institut für Politikwissenschaft), „Das postsozialistische Europa am Ende der Korruptionsskala: Hinterlassenschaft oder eine Frage der Wahrnehmung?“
Wolfgang Rau (Group of States against Corruption, Straßburg), „Die Staatengruppe gegen Korruption des Europarates (GRECO): die Evaluierung nationaler Anti-Korruptionspolitiken am Beispiel Österreichs“
Panel III: Korruptionsbekämpfung in den Nord-Süd-Beziehungen
Georg Huber-Grabenwarter (Austrian Development Agency, Wien), „Korruptionsbekämpfung in der österreichischen Entwicklungszusammenarbeit“
Gernot Stimmer (Universität Wien, Institut für Politikwissenschaft), „Korruption als Form informeller Machtausübung in Lateinamerika“
Podiumsdiskussion: Korruptionsbekämpfung: Internationale Vorgaben – Österreichische Realität
Gerhard Donner (Ernst & Young, Association of Certified Fraud Examiners, Wien)
Ilan Fellmann (Verwaltungs- und Revisionsexperte, Wien)
Hubert Sickinger (Universität Wien, Institut für Politikwissenschaft)
Rene Wenk (Bundesamt zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung, Wien)
Moderation: Petra Stuiber (Der Standard, Wien)