Nach fast einen Jahrzehnt Afrikanische Union (AU), das afrikanische Pendant zur EU, zog der kenianische Ministerpräsident Raila Odinga Ende Oktober 2011 eine vernichtende Bilanz. Vor dem AU-Wirtschafts-, Sozial- und Kulturrat kritisierte er die pan-afrikanische Institution für ihr (mangelndes) Engagement in den jüngsten Konflikten in Libyen und der Elfenbeinküste: im Mittelpunkt seiner Kritik stand das militärische Engagement westlicher Staaten bei gleichzeitiger „Hilflosigkeit“1 seitens der AU. Eine kenianische Zeitung fragt daraufhin sogar, warum die AU überhaupt notwendig sei.2
Die kontinentale Ebene
Auch der Sammelband von Ulf Engel und João Gomes Porto will Bilanz ziehen. Vor einem Jahr sollte die AU-Friedens- und Sicherheitsarchitektur voll funktionsfähig sein. Wären denn die Institutionen einsatzbereit gewesen, um die diesjährigen Turbulenzen zu adressieren?
Eine Leistung des Sammelbandes ist es jene institutionellen Entwicklungen nicht im luftleeren, d.h. geschichtslosen, Raum zu betrachten. Söderbaum und Hettne etwa ziehen Parallelen zu allgemeinen Trends in der Regionalismusdebatte. Während vorher Entwicklung, Sicherheit und Regionalismus separat betrachtet wurden, findet seit etwa einem Jahrzehnt eine Verschmelzung und Umdefinierung jener Konzepte statt. Für afrikanische Staaten heißt es folgendes: während Entwicklung, Sicherheit und Regionalisierung vormals hieß sich möglichst weit vom globalen Norden zu distanzieren und sich kollektiv in jenem Distanzierungsprozess zu unterstützen, meinen dieselben Begriffe heute sich stärker zu integrieren.(S. 13-30, bes. S. 21) So ist Sicherheitsregionalismus eben nicht als Distanzierung zum globalen Norden zu verstehen, sondern der Fokus liegt auf der Koordinierung der verschiedenen globalen, kontinentalen und regionalen Ebenen.(S. 29) Herr Odinga scheint da allerdings anderer Meinung zu sein.
Van Walraven’s Perspektive auf inner-afrikanische Beziehungen bietet mehr Raum für Odinga’s Kritik. Die AU wird oftmals als radikaler Bruch mit der vorherigen Organisation für Afrikanische Union (OAU) angesehen. Doch verschwimmen Kontinuitäten und Diskontinuitäten auf der Zeitachse. Die Neudefinition der – global gesehen – überinterpretierten Souveränitätsnorm, die jede Einmischung von außen untersagte, wird meist als radikaler Bruch mit der alten Ordnung interpretiert. Doch jene strikte Auslegung der Souveränitätsnorm wurde bereits 1993 mit der Schaffung eines neuen Konfliktlösungsmechanismus reformiert, nicht erst 2002. Für das Verständnis von Odinga’s Kritik mag es jedoch wichtiger sein, dass es nach wie vor das Bedürfnis nach afrikanischen Lösungen und nach einer Abgrenzung zum globalen Norden gibt.
Der AU Friedens- und Sicherheitsrat ist das Herzstück der reformierten Friedens- und Sicherheitsarchitektur. Sturman und Hayatou bescheinigen, dass jene Institution seit ihrem Bestehen eine marginale Rolle spielte. Sie konnte nicht entscheidend auf kontinentale Krisen einwirken. Dies lässt sich auch am jüngsten Beispiel beobachten. Am 26. August 2011, als die libyschen Rebellen bereits in Tripolis kämpften und der Sturz Ghaddafis abzusehen war, forderte der AU Friedens- und Sicherheitsrat eine alle Parteien umfassende Übergangsregierung.3 Der (Miss-)Erfolg jener Forderung ist bekannt.
Odinga’s Kritik scheint jedoch über jenen alternativen Vorschlag des AU Friedens- und Sicherheitsrat hinauszugehen. Vielmehr fragt er, warum afrikanische Staaten weder nach Libyen noch in die Elfenbeinküste Truppenkontingente entsandt haben.4 Diese Kritik passt durchaus zu den Zielen der afrikanischen Eingreiftruppe (African Standby Force), die aufkommende Konflikte möglichst schnell und effektiv eindämmen möchte. Aus Sicht von Cilliers und Pottgieter sind die mangelnden finanziellen Ressourcen das offensichtlichste Problem für eine Einsatzbereitschaft der Eingreiftruppe. Doch scheint es auch auf anderen Ebenen zu hapern wie beispielsweise bei der Koordination zwischen der AU mit den Subregionen, denen eine zentrale Rolle in der Vorbereitung der Truppen, aber auch in der Durchführung zukommt.5
Prävention ist groß geschrieben im neuen Design der AU. Die Priorität spiegelt sich unter anderem im kontinentalen Frühwarnsystem wieder. Eine ganze Reihe von Autoren, die teilweise direkte Verantwortung für die Entwicklung tragen, beschreiben jenen Institutionalisierungsprozess. Das Frühwarnsystem dient vor allem der Bündelung von Informationen und Analysen der sich anbahnenden Konflikte auf dem Kontinent. Die Implementierung sei, so die Autoren, schon weit vorangeschritten.6 Ein weiteres wichtiges Organ, um das Ziel der Prävention zu erreichen, ist das AU Panel der Weisen, welches vor allem die vergessenen afrikanischen Konflikte auf die Tagesordnung befördern soll. Laut Murithi und Mwaura ist es jedoch noch zu früh das Funktionieren kritisch zu hinterfragen.7
Der Sammelband gibt einen weiten und gut strukturierten Einblick über die institutionellen Entwicklungen auf kontinentaler Ebene, die längst noch nicht abgeschlossen sind. Es bleibt abzuwarten, wie diese Institutionen zukünftige Herausforderungen im Bereich Frieden und Sicherheit auf dem Kontinent beeinflussen können. In Libyen fiel es den AU-Institutionen jedoch schwer ein alternatives Lösungsschema zu etablieren.
Die regionale Ebene
Auch die Krise nach den Wahlen in der Elfenbeinküste 2010/ 2011 katapultierte einmal mehr die Frage in das Zentrum der weltweiten Aufmerksamkeit, wer welche Krisen wie löst. In diesem Fall wird den meisten wohl der U- bzw. der französische Beitrag in Erinnerung bleiben, die mit ihren Truppen den ehemaligen Präsidenten Gbagbo wortwörtlich aus dem Amt jagten. Doch scheint dies nur ein Teil der Geschichte zu sein. Wer näher hinschaut sieht die regionale Initiative, die dahinter steht: der nigerianische Präsident Goodluck Jonathan insistierte als Vorsitzender der Westafrikanischen Staatengemeinschaft (ECOWAS), dass Gbagbo den Wahlerfolg Ouattaras anerkennen und sich aus seinem Amt zurückziehen sollte. Damit wurde eine diplomatische Kettenredaktion losgetreten. Diese nigerianische Beharrlichkeit beeinflusste maßgeblich die Entscheidung der Afrikanischen Union ebenfalls Ouattara zu unterstützen. Dies machte es Ouattara wiederum möglich seinen Fall vor die UN zu tragen.8 Doch auch in jenem Bild fehlen Puzzleteile, so etwa jenes über die inner-afrikanischen Unstimmigkeiten oder aber die Distanzierung Outtaras von der nigerianischen Drohung Gbagbo notfalls auch mit Gewalt aus dem Amt zu jagen – treibt ihn etwa die Angst sich bei der Bevölkerung, die sich noch gut an die letzte westafrikanische Intervention erinnern kann, unbeliebt zu machen?9
John Kabia entschlüsselt in seinem Buch, wer welchen Beitrag in welcher Krise in Westafrika leistet. Im Vordergrund von Kabias Buch steht das Wechselspiel zwischen Interventionspraxis und regionaler Institutionalisierung. In einer ersten Phase reagierten westafrikanische Staaten in Liberia (1990) und Sierra Leone (1997) mit wenig Erfahrung und auf Basis von schwach entwickelten Institutionen auf jene neuen Sicherheitsherausforderungen. In Kapitel 3 legt Kabia den Status Quo des westafrikanischen Regionalismus Anfang der 1990er Jahre dar. Die Sicherheitsintegration der ECOWAS steckte zu jener Zeit noch in den Kinderschuhen. Interventionstechniken werden ad hoc entwickelt. Es knirscht an allen Enden. Regionale Staaten blockieren sich gegenseitig (anglo- vs. frankophon, traditionelles vs. robustes Peacekeeping, Ressentiments gegen Nigerias dominante Rolle). Auch die Kooperation mit der internationalen Gemeinschaft, sprich UN und Geberländer, klappt noch nicht so ganz. Ganz zu schweigen von den Menschenrechtsverletzungen, die die Intervenierenden zu verantworten haben. Trotz jener (gravierenden!) Probleme sind jene beiden Interventionen richtungweisend. Entgegen dem bis dato geltenden globalen Trend, scheute ECOWAS nicht davor zurück das Eingreifen als humanitäre Intervention zu legitimieren.(S. 78) Jene beiden Interventionen hätten, so das Lob Kabias, neue Maßstäbe geschaffen. Es reicht jetzt nicht mehr nur Frieden zu schaffen, sondern Staaten müssen auch durch Sicherheitssektorreform, Entwaffnungs-, Demobilisierungs- und Reintegrations-Programmen sowie Wahlen wieder aufgebaut werden. Nicht zu vergessen, dass ECOWAS’ Erfahrungen auch eine Neuorientierung der OAU angestoßen haben und andere Subregionen inspiriert hat.(S. 187)
In der zweiten Phase zeigt sich am Beispiel von Guinea Bissau (1998), dass es ohne Nigeria nicht geht. Anders gestaltet es sich in der dritten Phase. Die Erfahrung aus den vorangegangenen Interventionen hatte einen Prozess der Institutionalisierung angestoßen, um kommende Herausforderungen besser meistern zu können. In Kapitel 9 legt der Verfasser relativ kurz jene institutionellen Neuerungen dar. Das Resultat der Interventionen in der Elfenbeinküste (2002) und Liberia (2003) ist widersprüchlich. Regionale Kooperation klappt besser, aber nicht perfekt. Auch die Beziehung zwischen ECOWAS und der UN ist „deutlich gereift“(S. 190). Es scheitert vor allem an logistischen Zwängen. Und am Geld.
Insgesamt ist es ein Ritt durch die westafrikanische Gegenwartsgeschichte. Die zahlreichen Definitionen und jene Kausalfaktoren10 überfrachten den Leser jedoch mehr, als dass sie dem Ziel des Autors (Verbesserung der humanitären Interventionspraxis) (S. 31)) dienen. Es scheint demnach nicht ganz klar, wie bedeutsam die einzelnen kausalen und intervenierenden Faktoren sowie die vorgenommenen Definitionen für die spätere Analyse sind. Sein Ziel erreicht der Autor insofern, dass er jene noch bestehenden Widersprüche in den beiden letzteren Interventionen thematisiert.
Trotz erheblicher Verbesserungen auf institutioneller Ebene, von denen sowohl Kabia als auch die Autoren des Sammelbandes berichten, zeigen die hier erwähnten Fälle auch, dass sowohl AU als auch ECOWAS das Versprechen von afrikanischen Lösungen für afrikanische Probleme, welches sie Odinga und anderen gegeben haben, (noch?) nicht einhalten können.
Anmerkungen:
1 Peter Opiyo, Raila accuses AU of inaction, in: The Standart, 30.10.2011.
2 Unbekannt, Do we really need AU?, in: Daily Nation, 1. 11. 2011.
3 Malone, Barry, AU urges inclusive Libya government, setback to rebels, in: Reuters, 26.08.2011.
4 Opiyo, Raila accuses AU.
5 Jakkie Cilliers / Johann Pottgieter, The African stand-by force, S. 111-142, bes. S. 137.
6 El-Gassim Waneu.a., The Continental Early Warning System: Methodology and Approach, S. 91-110, bes. S. 107.
7 Tim Murithi / Charles Mwaura, The Panel of the Wise, S. 77-90, bes. S. 90.
8 Unbekannt, A resolution in Abidjan, in: Africa Confidential 52 (2011) 8, S. 3.
9 Unbekannt, Democracy Standoff, in: Africa Confidential 52 (2011) 4, S. 3-4.
10 comp. Kabia, Humanitarian Intervention, 2. Kapitel.