Die Bahn und das Wirtschaftswunder – schon der Titel lässt die Leserinnen und Leser Gegensätze assoziieren: Das Wirtschaftswunder, damit verbindet man prosperierende Unternehmen mit wachsenden Gewinnen, das Bild der Bahn war dagegen lange das eines Sorgenkindes. Die 1994 begonnene Bahnreform war die erste in der langen Reihe von Reformen seit 1949, die wirklich nachhaltige Folgen hatte. Wie man auch immer zu den beschrittenen Lösungswegen steht – die Lektüre des Buches von Christopher Kopper verdeutlicht den Kontrast der heutigen Situation zur jahrzehntelangen Blockade der Bundesbahn. Von der Politik mit Aufgaben überladen, erhielt sie nicht die Handlungsspielräume, diese zu erfüllen.
In seiner Einleitung zeigt Kopper, dass die Geschichte der Bundesbahn mit beinahe allen Fragen der bundesdeutschen Nachkriegsgeschichte verbunden ist. Es ist wenig verwunderlich (aber dennoch zu kritisieren), dass er später nur einen Teil der angerissenen Verbindungen ausführen kann. Der Hauptteil des Buches gliedert sich in 17 Kapitel, die mit Überschneidungen chronologisch aufeinander folgen und verschiedene thematische Schwerpunkte behandeln.
Am Anfang steht die Entnazifizierung. Wie in vielen Bereichen der bundesdeutschen Nachkriegsgesellschaft unterbrach diese kaum personelle Kontinuitäten. Der unterbliebene Elitenwechsel (S. 58) hatte weit reichende Folgen: In den Führungsebenen der Bundesbahn dominierten die Jahrgänge vor 1907. Deren Wahrnehmung der Vergangenheit aber war für die weitere Entwicklung der Bahn problematisch: Die Deutsche Reichsbahn Gesellschaft (DRG), die zwischen 1924 und 1937 als weitgehend autonomes Unternehmen organisiert war, wurde fast ausschließlich als von den Versailler Siegermächten oktroyiertes Konstrukt rezipiert. Dabei hätte man durchaus stärker die Leistung des Unternehmens anerkennen können, dem es in schwierigen Zeiten erstarkender Konkurrenz auf dem Verkehrsmarkt gelang, einen Überschuss zu erwirtschaften.1 Die Bundesbahner sahen indes in der Reichsbahn nur ein Instrument zur Erwirtschaftung von Reparationsleistungen. Das Bundesverkehrsministerium erinnerte sich zudem vor allem an die Berufung Dorpmüllers zum Generaldirektor der DRG gegen den Willen des Reichsverkehrsministeriums (S. 101-103). Als Schlussfolgerung daraus idealisierten Bahner wie Ministerium die ab 1937 wieder eng an das Ministerium gebundene „Regiebahn“ und hegten Vorbehalte gegen eine größere Autonomie der Bahn.
Auch anderswo stellten die alten Herren in den Führungsetagen aufgrund ihrer Erinnerung die Weichen für die Zukunft: Ohne Rücksicht auf die veränderten Konkurrenzbedingungen diskutierten sie ausführlich über die Verwendung der Überschüsse der neuen Bundesbahn. Den strukturellen Umbau der Bahn verschoben sie dagegen und verschlechterten somit langfristig die Situation der Bahn (S. 68f., S. 434). Auch als die Bahn Verluste einfuhr, wurde die Krise noch bis in die späten 1960er-Jahre als Übergangsphänomen betrachtet.
Seit der Diskussion über die Verstaatlichung der preußischen Eisenbahnen Ende des 19. Jahrhunderts galten die „gemeinwirtschaftlichen“ Leistungen der Bahn für die Allgemeinheit als zentrales Argument zur Legitimation der Staatsbahn.2 Dabei wuchs der Aufgabenkatalog immer weiter an. Eisenbahnpolitik wurde zur Wirtschafts- und Sozialpolitik. Vergünstigte Tarife förderten Schüler, Alte, bedrohte Branchen und Regionen. Politisch motivierte Einstellungen, Bau- und Beschaffungsaufträge sicherten Arbeitsplätze. Darüber hinaus finanzierte die Bahn ihre Infrastruktur nahezu selbst. Bis in die Zwischenkriegszeit funktionierte das System zwar noch einigermaßen, doch bei sinkenden Gewinnen aus den wirtschaftlich erfolgreichen Betriebszweigen wurde die Finanzierung dieser Leistungen für die Allgemeinheit ein Problem.
Koppers Verdienst ist es, darauf hinzuweisen, dass die Bahn über diese Subventionen tatsächlich einen wichtigen Beitrag für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der frühen Bundesrepublik geleistet hat. Durch den Vergleich mit anderen subventionierten Wirtschaftsbereichen wie der Steinkohleförderung kann er als entscheidendes Problem herausarbeiten, dass im Verkehrswesen Regulierung und Subventionierung auch dann fortgeführt wurden, als das Wirtschaftswunder längst alle Wirtschaftsbereiche erfasst hatte, die Steinkohlebranche schon wieder frei agierte und überdies die Standorteffekte vergünstigter Kohletarife im Zeitalter des energiewirtschaftlichen Strukturwandels immer fragwürdiger wurden (S. 420-426). Erst die Integration in die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft zwang dazu, Ausnahmetarife der Bahn abzuschaffen und Regulierungen abzubauen.
Ende der 1960er-Jahre war die Krise der Bahn nicht mehr zu übersehen. Wie war es dazu gekommen? Kopper gibt darauf immerhin eine implizite Antwort: Zuvorderst ist die Motorisierung des Straßenverkehrs und die damit eng verbundene Veränderung der Siedlungsstruktur rund um die Ballungsräume der Bundesrepublik ein kaum zu unterschätzender und letztlich bekannter Faktor. Bei der weitergehenden Frage nach den Handlungsspielräumen der wichtigsten Akteure und ihrer Nutzung zeigt Kopper, dass die Bahn in dem Dilemma steckte, sich zwar immer mehr Erwartungen gegenüber zu sehen, ohne jedoch die entsprechenden Umsetzungsspielräume eingeräumt zu bekommen, diese zu erfüllen. So litt auch die Bundesbahn an der bekannten3 restriktiven Ausgabenpolitik des Finanzministers Schäffer: Der Bund übernahm weder die Kosten des materiellen Wiederaufbaus der Bahn, noch engagierte er sich in Modernisierungsprojekten wie der Elektrifizierung. Auch die verkehrsfremden Leistungen der Bahn wurden nur sehr eingeschränkt übernommen. Die Fehlkonstruktion des Bundesbahngesetzes verschlimmerte die Situation noch: Durch das Gesetz konnten die Länder auf Entscheidungen Einfluss nehmen, ohne die finanziellen Folgen tragen zu müssen. So blieben nach Einsprüchen der Länder viele defizitären Nebenstrecken und Ausbesserungswerke in Betrieb.
Bei der Untersuchung der langen Reihe von Reformversuchen stößt Kopper auf Lösungsvarianten, die weit vom platten Gegensatz zwischen dem liberalisierten Wirtschaftsunternehmen und der dem Gemeinwohl dienenden Staatsbahn entfernt sind. Den Hauptgrund für das weitgehende Scheitern all dieser Ansätze vom Homberger-Cottier- (1950) bis zum Brand-Gutachten (1960) sieht er im Traditionalismus der führenden Bahnpolitiker, die sich oft durch den Wissenschaftlichen Beirat des Bundesverkehrsministeriums bestätigt fühlen durften. Sie hielten an der gemeinwirtschaftlichen Verkehrsordnung fest und versäumten es, künftige Entwicklungen wie den europäischen Markt nicht nur als Problem, sondern auch als Chance wahrzunehmen.
Als Georg Leber (SPD) den langjährigen Verkehrsminister Hans-Christoph Seebohm (DP/CDU) 1966 ablöste, sieht Kopper eine Wende in der Verkehrspolitik anbrechen. Zwar wiederholte Leber den Versuch seines Vorgängers, mittels Verboten für den Transport bestimmter Güter im Straßenverkehr der Bahn zu helfen und scheiterte damit an der ordoliberalen Position des Bundeswirtschaftsministeriums. Doch in der Infrastrukturpolitik löste sich nun der „Implementierungsstau“ (S. 446) der vorangegangenen Jahre. Denn in einer Zeit der „Planungseuphorie“4 waren Infrastrukturinvestitionen durchaus konsensfähig. Da die Verkehrsprobleme der Ballungsräume bereits seit Anfang der 1960er-Jahre diskutiert wurden, war es nun vergleichsweise leicht, ein Programm zum Ausbau ihrer Verkehrsnetze zu schaffen. Davon profitierte auch die Bundesbahn.
Kopper ist in seiner Studie ausgiebig auf die Tarifpolitik und die Eisenbahnpolitik eingegangen. Seine Ergebnisse sind ein wichtiger Baustein in der Darstellung der deutschen Verkehrsgeschichte. Leider wird die Rezeption seines Werkes durch einige formale Schwächen erschwert, da zum Beispiel ein Register fehlt. Zudem sind die Kapitel zwar vergleichsweise kurz, enthalten jedoch nur selten ein Resümee. Da sich auch die in der Zusammenfassung präsentierten Ergebnisse nicht immer den Kapiteln zuordnen lassen, bleibt auch dem Leser, der eher an ausgewählten Aspekten des Buches interessiert ist, nur der Weg, sich dem ganzen Werk zu widmen.
Anmerkungen:
1 Kolb, Eberhard, Die Reichsbahn vom Dawes-Plan bis zum Ende der Weimarer Republik, in: Gall, Lothar; Pohl, Manfred, Die Eisenbahn in Deutschland: Von den Anfängen bis zur Gegenwart, München 1999, S. 109-165. Bemerkenswerter Weise zitiert Kolb S. 162f. eine anerkennende Einschätzung der DRG durch den Nestor des deutschen Eisenbahnrechts, Theodor Kittel.
2 Vgl. u.a. Hascher, Michael, Politikberatung durch Experten. Das Beispiel der deutschen Verkehrspolitik 1870-1970, Frankfurt am Main 2006, S. 54-73.
3 Vgl. Klenke, Dietmar, Bundesdeutsche Verkehrspolitik und Motorisierung. Konfliktträchtige Weichenstellungen in den Jahren des Wiederaufstiegs, Wiesbaden 1993.
4 Vgl. Ruck, Michael, Ein kurzer Sommer der konkreten Utopie – zur westdeutschen Planungsgeschichte der langen 60er Jahre, in: Schildt, Axel; Siegfried, Detlef; Lammers, Karl Christian, Dynamische Zeiten. Die 60er Jahre in den beiden deutschen Gesellschaften, Hamburg 2000, S. 362-400.