Entscheidungsstudien zu deutsch-französischen Verhandlungen im Rahmen der Europäischen Union (EU) sind selten. Als aufwändig erweist sich die methodische Anlage: Meist ist die begleitende Beobachtung zeitlich beanspruchend, wenn nicht unmöglich, da die Gremien nicht öffentlich tagen. Immerhin ein (schwacher) Ersatz sind qualitative Interviews mit den Beteiligten. Aber auch hier bleiben viele Interessenlagen, die Verhandlungsdynamiken und die Bedeutung von Akteuren unsichtbar. Diese black box gilt es zu entziffern, um tragfähige Aussagen zu formulieren und eines Tages zu einer empirisch fundierten Entscheidungstheorie bezüglich des Policykreislaufes in der EU vorzustoßen. Die beschriebene Studie erlaubt lobenswerterweise immerhin einen Teilbereich dieser Theorie zu erschließen. Die Herausgeber/innen untersuchen verschiedene Formen der deutsch-französischen Zusammenarbeit, welche die Herausbildung gemeinsamer Positionen in der Europapolitik fördern (S. 9). Hintergrund dieser Überlegung bilden zwei Beobachtungen: Zum einen die stete Ausweitung formaler und informaler Gremien im Rahmen deutsch-französischer Konsultationen, die Jubiläumsfeierlichkeiten für den Elysée-Vertrag boten hierzu meist den Anlass; zum anderen die weiterhin bestehenden Differenzen und Konflikte, welche trotz des dichten Gefüges an Beziehungen die Europapolitik beider Länder bestimmen.
Schon länger beschreibt ein Teil der Literatur zum Thema deutsch-französische Beziehungen den Einfluss des „embedded bilateralism“ 1 auf den europäischen Entscheidungsprozess. Oft gehen die Annahmen hierbei von entwicklungsgeschichtlichen Erklärungen aus 2 und/oder betonen die symbolische Bedeutung der deutsch-französischen Verständigung für ein erfolgreiches Handeln der europäischen Institutionen. Demnach erlaubt eine Einigung zwischen den beiden Gründungsstaaten der Europäischen Gemeinschaften auch eine effiziente Politikgestaltung im Europäischen Rat oder im Ministerrat. Dies gilt hinsichtlich der Breite der gefundenen Kompromisse, welche die meisten Interessen der anderen Mitgliedsstaaten absorbieren („Stellvertreterkompromisse“). Hinzu kommt die symbolische Bedeutung der Einigung einstmals feindlich gesinnter Nationen 3.
Die Autor/innen des Sammelbandes gehen über diese Beschreibung des Bilateralismus insofern hinaus, dass sie unterschiedliche deutsch-französische Arenen für die Kompromissfindung untersuchen und dabei die Rolle einzelner Gremien analysieren: Verschärfen diese die Kontroversen oder erlauben sie eine Annäherung der Positionen (S. 11)? Untersucht werden vier Politikfelder: Wirtschafts- und Währungspolitik, Außen- und Sicherheitspolitik, Energie- und Umweltpolitik, Europäische Institutionenpolitik (Vertiefung). Die insgesamt zehn Fallstudien entsprechen einem breiten Spektrum an Entscheidungstypen, die von kurzfristigen Krisensituationen (Georgien), stark technisch beziehungsweise bürokratisch geprägten Routineentscheidungen (EU-Abgasrichtlinie, EU-Finanzrahmen 2013–2020) bis zu strategischen Planungsentscheidungen gehen (Mittelmeerpolitik). Sie erstrecken sich auf einen Untersuchungszeitraum zwischen 2003 und 2012 und folgen drei Leitfragen: 1.) Inwiefern arbeiten die zur Koordination und Kooperation der Europapolitik neu geschaffenen deutsch-französischen Institutionen effizient? 2.) Welche Akteure prägen die Entscheidungen? 3.) Wo verlaufen die Grenzen der gemeinsamen Entscheidungsfindung? Damit stehen die Erfolgsfaktoren für die Entwicklung gemeinsamer Positionen der beiden Partner im Vordergrund. Qualitative Interviews mit deutschen, französischen und europäischen Akteuren aus Politik und Verwaltung, welche an den Entscheidungen beteiligt waren, sollten den oben beschriebenen Blick in die black box erlauben. Erwähnenswert an diesem Ansatz ist zudem, dass die Fallstudien von deutsch-französischen Autorenpaaren bearbeitet werden, was den kulturellen „Bias“ bei der Beschreibung politischen Handelns reduzieren soll. Allerdings gelingt nicht immer die Entwicklung eines gemeinsam formulierten Textes, was nicht zuletzt durch die in den Fußnoten rezipierte Literatur deutlich wird.
Die Ergebnisse der Fallstudien ergeben, dass deutsche und französische Interessen auf verschiedenen Wegen zu einer gemeinsam getragenen Europapolitik mutieren. Die Abstimmung folgt hierbei kaum einem „[...] systematischen und planvollen Prozess [...]“ (S. 209). Haben Deutsche und Franzosen in einem Politikfeld unterschiedliche Positionen, kann es schnell zu Blockaden kommen (zum Beispiel Mittelmeerunion). Die Stärke der beiden Partner liegt aber gerade darin, in Krisensituationen zu Kompromissen zu finden, die auch von anderen EU-Partnern mitgetragen werden können (zum Beispiel Vertrag von Lissabon, Eurokrise), meist ist ein Einvernehmen darüber hinaus unverzichtbar für eine effiziente Leistungspolitik auf europäischer Ebene. Erleichtert wird die bilaterale Zusammenarbeit durch die langsam und stetig aufgebauten persönlichen Kontakte in der Ministerialbürokratie: „Denn durch dieses informelle und oft dichte Netzwerk, das von Begegnungen lebt und zu welchem unter anderem die Austauschbeamten in den verschiedenen Ministerien beitragen, können auf Fachebene Missverständnisse schneller beseitigt und somit Kompromisslösungen vorbereitet werden“ (S. 213). Als erfolgreich hat sich (vor allem in der Eurokrise) eine Kombination bilateraler und multilateraler Formate erwiesen. Sie erlauben die Einbeziehung anderer wichtiger Akteure: EU-Ratspräsidentschaft, Europäische Kommission, Eurogruppe und Europäische Zentralbank („Frankfurter Runde“). Der deutsch-französische Ministerrat (der seit 2003 zwei Mal im Jahr tagt) wie die Blaesheim-Treffen (eingeführt 2001 mit ein- bis drei Zusammenkünften im Jahr) spielen hingegen nur eine untergeordnete Rolle. Summa: Die Bedeutung des „institutionalisierten Bilateralismus“ (S. 210) ist gering. Gründe hierfür sind laut den Herausgeber/innen die den Krisensituationen entspringenden Dynamiken und die Prägekraft von Akteuren, die außerhalb des deutsch-französischen Kreises stehen. In manchen Fällen war deren Einbeziehung von Anfang an eine wichtige Voraussetzung für ein erfolgreiches Krisenmanagement (vor allem in der Außenpolitik und in der Finanzkrise). Die langfristigen Fachpolitiken wiederum bereiten die einzelnen Ministerien vor. Abhängig ist die Bereitschaft zur generellen Abstimmung auch vom Politikfeld: In der Außenpolitik suchen sich die beiden Partner nicht unbedingt (S. 75–120).
Einfluss auf das Gelingen der Kooperation kommt nach dem Ergebnis der Studien vor allem den individuellen Akteuren zu: So gelingt die Überwindung von Blockaden meist erst durch den Aufbau von Vertrauen in der Exekutivspitze. Auch können einzelne Fachminister aufgrund ihrer Expertise eine besondere Rolle übernehmen. So führte der Wechsel von der „starken“ Finanzministerin Christine Lagarde zum eher „schwachen“ François Baroin zu einer Verschiebung bei der Zusammenarbeit (S. 214). Die Asymmetrie zwischen den nationalen Verfahren erschwert zudem die Abstimmung beider Partner: In der stärker vertikal organisierten französischen Ministerialbürokratie herrscht eine Tendenz zur Zentralisierung der Entscheidungen beim Staatspräsidenten, dafür werden diese schneller getroffen. Im eher horizontal angelegten deutschen Modell müssen zahlreiche Akteure eingebunden werden (unter anderem der Bundestag), was den Entscheidungsprozess verlangsamt (S. 41).
Fazit: Fünfzig Jahre deutsch-französische Zusammenarbeit führten in der Europapolitik nicht zur „bilaterale[n] Harmonie“ (S. 215). Nach wie vor ist die Kooperation erheblich vom politischen Willen der Entscheidungsträger an der Spitze des Staates abhängig. Ein Ergebnis, das frühere Studien zum Thema bestätigt und gleichzeitig modifiziert. So sind es weiterhin die Führungsqualitäten der politischen Eliten, die über Erfolg oder Misserfolg des bilateralen „Quasi-Regimes“ (Cole) entscheiden. Zugleich hängt dieser aber wesentlich ab von den im Vorfeld stattfindenden und durch Einübung und Regelmäßigkeit bestimmten Routinen des gegenseitigen Kennenlernens und der persönlichen Kontakte in Regierung und Verwaltung. Hierauf zielend geben die Autor/innen Handlungsempfehlungen, wie etwa den Vorschlag eines verstärkten Austausches von Ministerialbeamten und einer stärkeren Verankerung der bilateralen Absprachen in den beiden Schaltzentralen der Macht, dem Elysee-Palast und dem Bundeskanzleramt.
Anmerkungen:
1 Ulrich Krotz / Joachim Schild, Shaping Europe. France Germany and Embedded Bilateralism from the Elysee Treaty to Twenty-First Century Politics, Oxford 2013.
2 Wichard Woyke, Deutsch-französische Beziehungen seit der Wiedervereinigung. Das Tandem fasst wieder Tritt, 2. Auflage, Wiesbaden 2004.
3 Siehe etwa Alistair Cole, The Franco-German Relations, Harlow 2001, S.148ff.