Die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts brachte nicht nur massive Flüchtlingsströme hervor, sondern auch Versuche diese zu regulieren und aufzunehmen. Die USA spielten in dieser Zeit sowohl als wichtigster Geldgeber für Flüchtlingsunterstützung als auch als Aufnahmeland eine bedeutende Rolle. Flüchtlingspolitik war allerdings keineswegs allein ein humanitäres Projekt. Im Kalten Krieg wurde Flüchtlingen eine hohe symbolische Bedeutung zugemessen: Flucht aus dem Ostblock wurde vom Westen als Ausweis des Versagens des verfeindeten Systems gedeutet. Doch nicht nur kommunistische Staaten, auch andere Diktaturen und Bürgerkriege generierten Flüchtlinge. Von über zwei Millionen Menschen, die während des Kalten Kriegs von den USA aufgenommen wurden, stammten allerdings lediglich 10 Prozent aus nichtkommunistischen Ländern.1 Die Forschung hat dieses Verhältnis relativ einstimmig auf die Bedingungen des Kalten Krieges und damit auf außenpolitische Erwägungen der USA zurückgeführt.
Carl J. Bon Tempo versucht in seiner an der University of Virginia entstandenen Dissertation diese Erklärung nicht zu widerlegen, aber doch zu entkräften. So kann der Verweis auf den Kalten Krieg nicht erklären, warum in dessen Hochphasen in den 1950er- und 1980er-Jahren die Quoten für Flüchtlinge aus kommunistischen Ländern reduziert wurden. Deshalb plädiert er für die Einbeziehung weiterer Kontexte: So bestimmten neben außenpolitischen Kalkülen das innenpolitische und kulturelle Klima, die ökonomische Situation, die Aufnahmewilligkeit der Öffentlichkeit und letztlich, wie die US-Amerikaner sich selbst als Nation definierten, welche und vor allem wie viele Flüchtlinge aufgenommen wurden.
Mit diesem Anspruch beginnt das Buch, doch Bon Tempo beschränkt sich de facto vor allem auf die Selbstdefinition der US-Amerikaner und die Untersuchung von Meinungsumfragen. Analysiert werden politische Debatten über Flüchtlingsgesetze und -programme und deren Implementierung. Dabei interessiert ihn weniger, wie es zu einer bestimmten Entscheidung gekommen ist 2, sein Hauptaugenmerk richtet sich auf Begründungsmuster für und gegen die Aufnahme von Flüchtlingen, an denen er abliest, wie jeweils US-amerikanische Identität verhandelt wurde. Das Buch ist chronologisch aufgebaut und der Schwerpunkt liegt in der Zeit des Kalten Krieges. Nach der Vorgeschichte werden in sechs Kapiteln wichtige Flüchtlingsaufnahmen und die rechtliche Entwicklung der Aufnahmepolitik bis in die 1990er-Jahre beschrieben.
Die Vorgeschichte, das heißt der Zeitraum von 1900 bis 1952, beschreibt Bon Tempo als Zeit einer zunehmend ablehnenden Haltung der US-Amerikaner gegenüber Neuankömmlingen aus bestimmten Regionen. Dies führte in den 1920er-Jahren zur Errichtung eines diskriminierenden Quotensystems für Nichteuropäer. Die US-Identität beruhte deshalb Bon Tempo zu Folge vor allem auf Ethnizität. Zeitgenossen definierten sich als Angloamerikaner dadurch, dass sie einen speziellen genetischen Aufbau besäßen, der Demokratie und Selbstverwaltung ermögliche. Die restriktive Haltung gegenüber Fremden veränderte sich weniger durch den Zweiten Weltkrieg als durch den beginnenden Kalten Krieg. Flüchtlings- und Einwanderungspolitik wurden fortan als Teil einer antikommunistischen Außenpolitik verstanden. Zunächst tritt bei Bon Tempo aber der Flüchtling als neue Kategorie hervor. Um das außenpolitische Ziel zu verwirklichen, Europas „Bevölkerungsproblem“ zu lösen, umging die Eisenhower Administration das restriktive Einwanderungsgesetz von 1952 (McCarran-Walter Act), indem sie Flüchtlinge von Einwanderern trennte. Flüchtlinge waren demnach Menschen, die aus dem Ostblock kamen und nicht zurückkehren konnten. Diese Definition setzte Flüchtlinge mit Gegnern bzw. Opfern des Kommunismus gleich. Innenpolitisch verlangte das erste Flüchtlingsprogramm (Refugee Relief Program) von 1953 Zugeständnisse an die „red scare“, weshalb die Flüchtlinge scharfen Sicherheitsprüfungen unterzogen wurden. Während also die nationale Identität in den 1920er-Jahren vor allem auf Ethnizität aufbaute, sieht Bon Tempo in den 1950er-Jahren – bedingt durch die zunehmende Diskreditierung des Rassismus – einen kulturellen Pluralismus als Basis der nationalen Identität, der von Antikommunismus zusammengehalten wurde.
Die erste Flüchtlingskrise des Kalten Krieges entstand als Folge des Ungarnaufstandes 1956. Die US-Regierung entwickelte ein Programm für die Aufnahme von 40.000 UngarInnen, womit sie außenpolitisch Stärke zeigen wollte, ohne jedoch einen Konflikt mit der UdSSR zu riskieren. In der Ungarnkrise identifiziert Bon Tempo zwei Neuerungen, die die zukünftige Richtung der US-Flüchtlingspolitik bestimmen sollten. Einerseits wurde der Aufnahmegeschwindigkeit eine größere Bedeutung beigemessen als umfassenden Sicherheitsprüfungen, und andererseits wurde eine Option des McCarran-Walter Act für weitere 15.000 UngarInnen ausgeschöpft. Demnach konnte der Justizminister Fremde in einem Notfall aufnehmen, wenn es dem öffentlichen Wohl diente. Die Aufnahme der ungarischen Flüchtlinge wurde von PR-Kampagnen begleitet, die deren Antikommunismus hervorhoben, aber auch auf Ähnlichkeiten zwischen den Neuankömmlingen und US-AmerikanerInnen bei Heiratsmustern, in der Beschäftigung und bei Geschlechterfragen hinwiesen und die Übernahme von US-Konsumverhalten bei UngarInnen betonte. US-Identität, folgert Bon Tempo, wurde demnach während der Ungarnkrise nicht mehr ethnisch, sondern als Annahme von amerikanischen Werten und Normen verhandelt, die als antithetisch zum Kommunismus gedeutet wurden.
In den 1960er-Jahren zeigte die Aufteilung der Neuankömmlinge in Flüchtlinge und Einwanderer ihre Kehrseite: Während das Quotensystem für letztere abgeschafft wurde, blieb es in der Flüchtlingspolitik durch außenpolitische Erwägungen beim Status quo, und Flüchtlinge blieben Menschen, die aus kommunistischen Ländern geflohen waren. Bon Tempo stellt auch in den 1960er-Jahren eine Veränderung der US-Identität heraus, die nun auf individuellen Rechten und der Abschaffung von Diskriminierung beruhte. Dieser Wandel resultierte aus dem Engagement der sozialen Bewegungen. Die Flüchtlingspolitik blieb aber von der Außenpolitik dominiert. So wurden Kubaner massenweise aufgenommen, um deren kommunistisches Heimatland zu demütigen. In den 1970er-Jahren kam es durch die Aufnahme von Chilenen, sowjetischen Juden und Menschen aus Indochina schließlich auch in der Flüchtlingspolitik zu einem Aufbruch. Zwar kamen die Flüchtlinge noch vorwiegend aus kommunistischen Ländern, aber nun nicht mehr nur aus Europa bzw. Kuba. Aber auch die Begründungsmuster veränderten sich. Flüchtlinge wurden nicht mehr als Opfer des Kommunismus, sondern als Opfer von Menschenrechtsverletzungen gedeutet. Dies spiegelte sich laut Bon Tempo auch in der US-Identität wider. Die US-Regierung stellte Menschen aus Indochina nicht als vollkommen assimiliert dar, stattdessen wurde eine nationale Idee präsentiert, die auf unterschiedlichen Kulturen aufbaute und somit einem Amerika der Immigration entsprechen sollte.
Die Reagan-Administration nutzte Flüchtlinge wieder stärker in antikommunistischer Weise. Vor allem aber suchte Ronald Reagan die Aufnahmezahlen drastisch zu reduzieren, um dem Anstieg restriktiver Stimmen in den USA entgegen zu kommen. Die Restriktivität erreichte in den 1990er-Jahren unter Bill Clinton ihren Höhepunkt, als eine bestimmbare US-Identität in der Wahrnehmung einiger Kritiker durch die vermehrte Einwanderung zu zerbersten drohte.
An dieser Stelle zeigt sich exemplarisch, wie unklar Bon Tempos Konzept von US-Identität ist. Nirgendwo wird erklärt, was darunter zu verstehen ist. Ebenso diffus bleibt, wie diese Identität entsteht und für wen sie gilt. Darüber hinaus wird der Begriff in ganz unterschiedlichen Kontexten verwendet. Einmal bezeichnet er die Art und Weise, wie Flüchtlinge in einer PR-Kampagne der Regierung dargestellt werden. Dann beschreibt er veränderte Regeln des Sagbaren in der Politik, wenn Restriktionisten nicht mehr rassistische, sondern politische Gründe gegen die Aufnahme von bestimmten Flüchtlingsgruppen anführen. Und gerade in den 1960er-Jahren zeigt sich eben auch, dass die Flüchtlingspolitik nicht als Sonde für US-Identität greift, stattdessen bezieht sich Bon Tempo auf Definitionen der sozialen Bewegungen – einen Gegenstand, den er gar nicht untersucht. Auch die Analyse der Meinungsumfragen befriedigt nicht, da Bon Tempo diese mit der Öffentlichkeit gleichsetzt, ohne zu berücksichtigen, dass solche Umfragen auch politischen Rationalitäten folgen.
Am interessantesten ist Bon Tempos Buch, wenn Identität keine große Rolle spielt, sondern Argumentationsmuster der Migrationsdebatte untersucht werden, wie im Kapitel zu den 1970er-Jahren. Hier zeigt sich der Ansatz als fruchtbar, die Debattierenden nicht nach ihrer Parteizugehörigkeit zu gruppieren, sondern danach, ob sie sich für Aufnahmeerleichterungen von Flüchtlingen aussprechen oder dagegen. Dadurch kann Bon Tempo erklären, wie Menschenrechte innerhalb der Flüchtlingspolitik eine neue Bedeutung erlangten. Sowohl die liberale Linke als auch die neokonservative Rechte argumentierten in den 1970er-Jahren mit Menschenrechtsprinzipien für die Aufnahme von Flüchtlingen. Flüchtlingspolitik bot für beide politische Gruppierungen eine Möglichkeit, Grundsätze der US-Außenpolitik generell zu kritisieren. Während die Linke eine Ausrichtung der Außenpolitik im Stile des Kalten Kriegs durch den Vietnamkrieg diskreditiert sah und diese durch eine Bindung an Menschenrechte ersetzen wollte, ging es den Neokonservativen darum, die gerade aufgenommene Entspannungspolitik durch eine Konfrontationspolitik zu substituieren. Menschenrechte boten dabei ein Instrument, um auf von der US-Regierung stillschweigend akzeptierte Verbrechen in kommunistischen Ländern aufmerksam zu machen. Trotz widerstrebenden Zielsetzungen führte das Menschenrechtsargument somit zur Aufnahme weiterer Flüchtlingsgruppen.
Allerdings gelingt es Bon Tempo nicht, plausibel die Verbindung zwischen bestimmten Argumentationsmustern und politischen Entscheidungen herzustellen, da er auf der Ebene der Debatten verharrt. Trotz dieser Einschränkung liefert das Buch wichtige Einblicke in die US-Aufnahmepolitik von Flüchtlingen im 20. Jahrhundert.
Anmerkungen:
1 Gil Loescher / John A Scanlan, Calculated Kindness. Refugees and America’s Half-Open Door, 1945 to Present, New York 1986, p. xviii.
2 siehe dazu ebd.