Rezensiert für H-Soz-u-Kult von Rainer Auts
Die 1995 an der Ludwig-Maximilians-Universität München als Dissertation angenommene Arbeit nimmt am Beispiel der Stadt München das Gesamtsystem der kommunalen Fürsorge, ergänzt um die Gesundheits- und Wohnungspolitik als Aufgabenkern der Weimarer Kommunalpolitik, in den Blick. Der in bewusster Absetzung zum Wohlfahrtsstaat [1] gewählte Titel der Untersuchung zielt auf das, so Rudloff, charakteristische Merkmal der Modernität einer Kommune im Untersuchungszeitraum, nämlich die Entwicklung und Ausgestaltung des kommunalen Wohlfahrtswesens, das - ablesbar sowohl am Finanzbedarf als auch an der Nachfrage nach sozialen Leistungen - im Zentrum der Kommunalpolitik stand. Dies gilt besonders für die Krisenjahre des Weimarer Sozialstaates, in denen die Kommunen die Hauptlast der Unterstützungszahlungen trugen.
Methodisch folgt Rudloff der modernen Verwaltungssoziologie und rückt das Verhältnis der Verwaltung zu ihrer Umwelt in den Mittelpunkt seiner Untersuchung. Die von Rudloff herangezogenen Umweltfaktoren dienen dabei zugleich als analysebestimmende Kategorien. Zunächst fragt er, welche Probleme überhaupt erkannt und als Aufgabenfeld kommunaler Wohlfahrtspolitik definiert wurden. Bei der Untersuchung der komplexen Wechselbeziehungen zwischen Verwaltung und Politik erscheinen als Akteure der Stadtrat und die Vertretungsorgane des städtischen Wohlfahrtswesens sowie die nach dem Ersten Weltkrieg entstehenden organisierten Interessenvertretungen. Die Beziehungen zu einzelnen Klienten der Wohlfahrtsbürokratie kann Rudloff dagegen quellenbedingt nur schlaglichtartig beleuchten. Themen sind weiterhin das Verhältnis zu den übergeordneten oder parallel gelagerten Verwaltungsstrukturen sowie zur (Fach-) Öffentlichkeit.
München nahm fürsorgepolitisch für die Zeit von der Jahrhundertwende bis zum Ende der Weimarer Republik alles andere als eine exponierte Stellung ein; die bayerische Metropole stand vielmehr für eine unauffällige Normalität. Die in anderen Städten zu beobachtende charakteristische Anspornwirkung interurbaner Konkurrenz spielte im Münchener Fürsorgewesen nur eine begrenzte Rolle: Ihre Vertreter brachten sich kaum in die zeitgenössische Fachdiskussion ein, umgekehrt gaben Beispiele anderer Städte wenig nachhaltige Anstösse. Die Aufgabenverteilung zwischen öffentlicher und freier Wohlfahrtspflege gestaltete sich in München derart, daß erstere mehr auf die monetären Sicherungsformen ausgerichtet war, während die privaten Träger zahlreiche subsidiäre und supplementäre Funktionen im Bereich der sozialen Dienste übernahmen. Dabei kam den konfessionellen Verbänden und besonders der Caritas eine herausragende Rolle zu, die Arbeiterwohlfahrt blieb an der Peripherie.
Bei der Untersuchung der Wahrnehmungsmuster von Not und Bedürftigkeit seitens der Verwaltung rückt Rudloff die Folgen von Krieg und Inflation in den Vordergrund. Während des Ersten Weltkriegs gewann die Verwaltung eine Art Allzuständigkeit für die vormals marktgesteuerten elementaren Lebensbedürfnisse der Bevölkerung. Die Besonderheit des zugrundeliegenden Ordnungsmodells bestand darin, daß für die Zumessung der Lebensgüter ein hoher Anspruch auf gerechte Verteilung formuliert wurde. Je länger der Krieg andauerte, desto weniger war dieser aufrechtzuhalten, zumal das Gleichheitsversprechen die Sensibilität für gleichwohl fortbestehende oder neue Erscheinungen der Ungleichheit verstärkte. Die Misserfolge der Zwangswirtschaft warfen somit enorme Legitimationsprobleme auf. Diese bezogen sich einmal auf den Anspruch, das soziale Existenzminimum der mit dem Krieg entstandenen neuen Bedürftigtengruppen ("Kriegerfrauen", Kriegsbeschädigte und -hinterbliebene, Sozial- und Kleinrentner) zu gewährleisten. Außerdem verstanden diese Gruppen die öffentliche Unterstützung nicht als einseitige Anspruchsgewährung, sondern als einen Äquivalenztausch, bei dem sie ihre Vorleistung - als Opfer für das Vaterland - schon erbracht hatten.
Mit den Interessen- und Selbsthilfeorganisationen der genannten Gruppen betraten Akteure die Bühne der Fürsorgepolitik, welche die Wahrnehmung der vielfältigen Bedürfnislagen neu strukturierten: Die nicht-organisierten Interessen der 'älteren' Armutsgruppen traten in den Hintergrund. In der Praxis zeigte sich dies darin, daß in München an der Gruppenfürsorge festgehalten wurde. Die unterschiedliche soziale Herkunft der Armutsklientel sollte sich - so die übereinstimmende Position der bürgerlichen Parteien und der Sozialdemokratie - auch im Rahmen der Fürsorge widerspiegeln. Unterschiede bestanden lediglich darin, in welchem Maße den Bedürftigengruppen Mitspracherechte eingeräumt werden sollten.
Rudloff konstatiert über den ganzen Untersuchungszeitraum ein anhaltendes Übergewicht der Verwaltung gegenüber den Parteien. Insbesondere die zwischen 1919 und 1925 regierenden Sozialdemokraten konnten der Fürsorgepolitik kaum ihren Stempel aufdrücken. Auch die den Interessengruppen zugestandenen Partizipationsmöglichkeiten bei der Formulierung der kommunalen Fürsorgepolitik blieben Episode. Nach 1930 schränkten bürgerliche Mehrheitsparteien und Verwaltung diese wieder ein. Dennoch misst Rudloff dem Beginn der Weltwirtschaftskrise nicht dieselbe Bedeutung als wohlfahrtsgeschichtliche Zäsur zu wie Sachsse/Tennstedt in ihrem dritten Band der Geschichte der Armenfürsorge in Deutschland [2]. Zwar habe es auch in München Pläne zu einem autoritären Umbau des Fürsorgesektors gegeben - beispielsweise zum Ausbau der Pflichtarbeit für Wohlfahrtserwerbslose und zur Revision der Richtsatzpolitik - die politischen Gremien der Selbstverwaltung seien jedoch immer noch stark genug gewesen, diese zu verhindern bzw. abzuschwächen.
Auch wenn man zugesteht, daß das Kräftefeld der Wohlfahrtspolitik nicht in solchem Masse dem Primat der Verwaltung unterworfen wurde, wie dies ab 1933/35 der Fall war, und daß der Interessenabgleich zwischen Wohlfahrts- und Jugendamt und den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege fortbestand, markierte die Einschränkung der Partizipationsrechte der Betroffenenverbände, anders als Rudloff meint, sehr wohl eine deutliche Zäsur im Verhältnis von Fürsorgeverwaltung und Armutsbevölkerung. Ebenfalls für die These eines deutlichen Einschnitts spricht die von Rudloff in ihren Konsequenzen nicht ausreichend gewürdigte Substitution öffentlicher Leistungen durch Spenden, die vor allem durch nicht öffentlich legitimierte Institutionen in Gestalt der privaten Wohlfahrtsorganisationen verteilt wurden.
In Abgrenzung zu den Versicherungs- und Versorgungssystemen des Wohlfahrtsstaates betont Rudloff stark die Eigenwertigkeit der Fürsorge. Die Wohlfahrtsstadt sei zwar für die Risiken zuständig gewesen, welche die vorgeschalteten Netze des Wohlfahrtsstaates nicht auffingen, aber die Fürsorge sei weder eine blosse Schrumpfform des Wohlfahrtsstaates, noch ein entwicklungsgeschichtliches Durchgangsstadium gewesen. Vielmehr habe sie eine Komplementärfiguration gebildet, mit eigenen Prinzipien, Instrumenten und Wirkungsweisen. So bestanden keine festen Rechtsansprüche auf Leistungen, sondern diese wurden nach Bedürfnis und Bedürftigkeit erteilt. Außerdem waren - da die Fürsorge in erster Linie auf eine Verhaltensbeeinflussung durch Erziehung abzielte - die Eingriffsmittel vergleichsweise stark ausgeprägt mit dem Ziel, ein individuelles Zurückbleiben hinter den gesellschaftlichen Normalitätserwartungen durch eine persönliche Einwirkung zu korrigieren. Mit der Weltwirtschaftskrise, als die Fürsorge aufgrund der Massenbeanspruchung nur noch mehr oder weniger schematische Einkommenshilfen leisten konnte, liess die Lückenbüsserfunktion das 'eigentliche' Programm der Fürsorge jedoch in den Hintergrund treten.
Abschließend ist aus dem breiten Spektrum der behandelten Themenfelder die Analyse des Verhaltnisses von öffentlicher und freier Wohlfahrtspflege zu würdigen. Die Rolle der freien Träger ist auf kommunaler Ebene in dieser Breite und so intensiv von der Forschung bislang nicht behandelt worden. Zu den besonderen Leistungen der Arbeit zählt, daß Rudloff den heuristischen Wert des Deutungsmodells des Korporatismus - verstanden als ein spezifisches Muster der Interessenvermittlung, das sich durch die Mitwirkung von ausgewählten (Spitzen-) Verbänden an der staatlichen Politik einerseits und die Instrumentalisierung der Verbände für staatliche Verteilungsaufgaben andererseits auszeichnet [3] - auch für lokale wohlfahrtsgeschichtliche Studien überzeugend aufzeigt.
Rudloff charakterisiert das spezifische Münchener Fürsorgepolitik-Muster insgesamt als eine gebremste wohlfahrtsstaatliche Intervention. Im Vergleich zu anderen Städten liessen Politik und Verwaltung auffälligen Ehrgeiz im Innovationswettbewerb vermissen, so daß der Fürsorgesektor nur begrenzt kommunalisiert wurde. Die Münchener Fürsorgepolitik stand radikalen Entwürfen tiefgestaffelter GesellschaftsSteuerung distanziert gegenüber und überliess den freien gesellschaftlichen Wohlfahrtsorganisationen weite Spielräume. München bildete damit, so das überzeugende Resümee Rudloffs, einen spezifischen Typus der Wohlfahrtsstadt, der sich durch einen gemässigten, gleichsam korporativ halbierten Gebrauch des Interventionsrahmens auszeichnete.
[1] Grundlegend für die Geschichte des Wohlfahrtsstaates vgl. Gerhard A. Ritter: Der Sozialstaat. Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich, (Historische Zeitschrift Beihefte NF 11), München 1989; Christoph Sachße: Der Wohlfahrtsstaat in historischer und vergleichender Perspektive, in: Geschichte und Gesellschaft 19 (1990), S. 478?490.
[2] Christoph Sachße / Florian Tennstedt: Geschichte der Armenfürsorge in Deutschland. Bd. 3: Der Wohlfahrtsstaat im Nationalsozialismus, Stuttgart - Berlin - Köln 1992. Vgl. auch Hans?Ulrich Thamer / Jochen-Christoph Kaiser in Zusammenarbeit mit Gabriele Bussmann?Strelow/Julia Paulus/Paul Brandmann und Michael Funk: Kommunale Wohlfahrtspolitik zwischen 1918 und 1933 im Vergleich (Frankfurt, Leipzig, Nürnberg), in: Jürgen Reulecke (Hg.), Die Stadt als Dienstleistungszentrum. Beiträge zur Geschichte der "Sozialstadt" in Deutschland im 19. und frühen 20. Jahrhundert, St. Katharinen 1995, S. 325?370.
[3] Für die Wohlfahrtsverbändeforschung ist grundlegend der Aufsatz von Rolf G. Heinze/Thomas Olk: Die Wohlfahrtsverbände im System sozialer Dienstleistungsproduktion. Zur Entstehung und Struktur der bundesrepublikanischen Verbändewohlfahrt, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 33 (1981), S. 94-114.
Rezensiert für H-Soz-u-Kult von:
Rainer Auts <Rainer_Auts@hotmail.com>, Wiesbaden
Quelle = Email <H-Soz-u-Kult>
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